Non più «per tutti». Storia del diritto alla salute nell’Italia repubblicana
Chiara Giorgi, Salute per tutti. Storia della sanità in Italia dal dopoguerra a oggi, Laterza, Roma-Bari 2024, 304 p. Scheda a cura di Cecilia Molesini
In un libro recente, Chiara Giorgi, che insegna Storia contemporanea all’Università La Sapienza di Roma, ha ripercorso la storia delle politiche sanitarie della Repubblica italiana. Ne risulta la parabola di un diritto fondamentale: stabilito dalla Costituzione, a lungo rimandato, poi conquistato per una breve stagione, ma subito rimesso in discussione e reso sempre più fragile. Anche per la sua duplice natura, individuale e collettiva, il diritto alla salute offre un’angolatura particolare da cui illuminare l’intera storia repubblicana, fino a sollecitarci a riflettere sulla pandemia del 2020: non una rottura con il passato recente, ma un’occasione mancata per ridisegnare il futuro.
La storia dell’Italia repubblicana attraverso la storia del diritto alla salute
Un filo rosso attraversa il libro di Chiara Giorgi sulla storia della sanità in Italia: l’idea che la salute non sia una «questione privata», ma un bene collettivo che la società ha il dovere di garantire a ogni persona. Attraverso un lavoro di ricerca molto ampio e documentato, l’autrice ripercorre quasi ottant’anni di politiche sanitarie italiane – dal secondo dopoguerra a oggi – mostrandone i progressi, le contraddizioni e i passi indietro.
L’aspetto più interessante del volume è che al centro dell’analisi troviamo il ruolo delle forze collettive – partiti, sindacati, movimenti, professionisti della salute, comunità locali – che hanno reso possibile o, al contrario, ostacolato la costruzione di un sistema sanitario accessibile a tutti. Questa prospettiva fa sì che la parabola della sanità italiana diventi una chiave per leggere più in generale la storia politica e sociale della Repubblica: le sue stagioni di riforma, le sue contraddizioni politiche, il progressivo slittamento verso logiche di mercato che hanno indebolito i diritti sociali conquistati a partire dal secondo dopoguerra.
L’aspetto più interessante del volume è che al centro dell’analisi troviamo il ruolo delle forze collettive – partiti, sindacati, movimenti, professionisti della salute, comunità locali – che hanno reso possibile o, al contrario, ostacolato la costruzione di un sistema sanitario accessibile a tutti. Questa prospettiva fa sì che la parabola della sanità italiana diventi una chiave per leggere più in generale la storia politica e sociale della Repubblica: le sue stagioni di riforma, le sue contraddizioni politiche, il progressivo slittamento verso logiche di mercato che hanno indebolito i diritti sociali conquistati a partire dal secondo dopoguerra.
Dalla Costituzione del 1948 all’istituzione del Servizio Sanitario Nazionale nel 1978
Giorgi colloca le vicende italiane all’interno delle trasformazioni che avvengono a livello internazionale. Da questa prospettiva, la fine della Seconda guerra mondiale rappresenta un momento di svolta perché nascono il National Health Service britannico e l’Organizzazione Mondiale della Sanità, esperienze dal contenuto politico in netta rottura con il passato poiché ispirate da ideali di universalismo, gratuità, progressività della contribuzione fiscale ed equità.
L’Italia, da parte sua, all’uscita dal conflitto, disponeva di un sistema sanitario disordinato e disomogeneo, all’interno del quale la copertura medica era garantita da una moltitudine di casse mutue, ciascuna legata a una categoria professionale specifica, con livelli di assistenza differenti tra loro e con ampie fasce della popolazione prive di tutele. Ancora nel corso della guerra, nell’ambito di quelle brevi esperienze di autogoverno che furono le repubbliche partigiane del 1944 (in particolare in quella dell’Ossola) e all’interno del Comitato di Liberazione Nazionale cominciarono le discussioni su come si potesse superare il modello mutualistico e riorganizzare l’assistenza sanitaria mettendo al centro il legame tra salute, territorio e condizioni di vita. Il risultato di quei dibattiti fu l’articolo 32 della Costituzione del 1948, che riconobbe la salute come diritto fondamentale dell’individuo e interesse della collettività («La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività, e garantisce cure gratuite agli indigenti»).
Il cammino verso la sua attuazione fu però lento. Gli anni Cinquanta e Sessanta videro il susseguirsi di studi, dibattiti, proposte di riforma – tra cui lo Schema di Piano Sanitario Nazionale elaborato da Giovanni Berlinguer nel 1963, che immaginava un sistema integrato di prevenzione, cura e riabilitazione ancorato alle specificità locali – e alcune conquiste parziali, come la riforma degli enti ospedalieri del 1968.
Fu però negli anni Settanta che il progetto di una sanità pubblica universale trovò la sua fase più intensa, grazie alle battaglie portate avanti dai movimenti studenteschi e operai, dal femminismo e dal movimento formatosi attorno allo psichiatra Franco Basaglia per la «deistituzionalizzazione» delle cure nell’ambito della salute mentale. Proprio dall’intreccio e dal dialogo tra queste esperienze prese forma un’idea più ampia di salute come risultato di un insieme di fattori biologici, sociali e ambientali e quindi inscindibile dalle condizioni materiali di esistenza di ognuno.
Questa energia collettiva – data dall’alleanza tra sindacati, partiti di sinistra, movimenti e professionisti – portò alla legge 833 del 23 dicembre 1978 che istituì il Servizio Sanitario Nazionale (SSN). Un sistema pubblico, finanziato dalla fiscalità generale, universale nella copertura e gratuito nell’accesso, organizzato attraverso le Unità Sanitarie Locali (USL) come presidi di partecipazione democratica «socio-sanitaria» sul territorio. In questa legge confluì anche la 180, approvata pochi mesi prima, il 13 maggio 1978, che sancì la chiusura degli ospedali psichiatrici dopo quasi vent’anni di lotte per l’affermazione dei diritti e della dignità delle persone affette da disagio psichico.
L’Italia, da parte sua, all’uscita dal conflitto, disponeva di un sistema sanitario disordinato e disomogeneo, all’interno del quale la copertura medica era garantita da una moltitudine di casse mutue, ciascuna legata a una categoria professionale specifica, con livelli di assistenza differenti tra loro e con ampie fasce della popolazione prive di tutele. Ancora nel corso della guerra, nell’ambito di quelle brevi esperienze di autogoverno che furono le repubbliche partigiane del 1944 (in particolare in quella dell’Ossola) e all’interno del Comitato di Liberazione Nazionale cominciarono le discussioni su come si potesse superare il modello mutualistico e riorganizzare l’assistenza sanitaria mettendo al centro il legame tra salute, territorio e condizioni di vita. Il risultato di quei dibattiti fu l’articolo 32 della Costituzione del 1948, che riconobbe la salute come diritto fondamentale dell’individuo e interesse della collettività («La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività, e garantisce cure gratuite agli indigenti»).
Il cammino verso la sua attuazione fu però lento. Gli anni Cinquanta e Sessanta videro il susseguirsi di studi, dibattiti, proposte di riforma – tra cui lo Schema di Piano Sanitario Nazionale elaborato da Giovanni Berlinguer nel 1963, che immaginava un sistema integrato di prevenzione, cura e riabilitazione ancorato alle specificità locali – e alcune conquiste parziali, come la riforma degli enti ospedalieri del 1968.
Fu però negli anni Settanta che il progetto di una sanità pubblica universale trovò la sua fase più intensa, grazie alle battaglie portate avanti dai movimenti studenteschi e operai, dal femminismo e dal movimento formatosi attorno allo psichiatra Franco Basaglia per la «deistituzionalizzazione» delle cure nell’ambito della salute mentale. Proprio dall’intreccio e dal dialogo tra queste esperienze prese forma un’idea più ampia di salute come risultato di un insieme di fattori biologici, sociali e ambientali e quindi inscindibile dalle condizioni materiali di esistenza di ognuno.
Questa energia collettiva – data dall’alleanza tra sindacati, partiti di sinistra, movimenti e professionisti – portò alla legge 833 del 23 dicembre 1978 che istituì il Servizio Sanitario Nazionale (SSN). Un sistema pubblico, finanziato dalla fiscalità generale, universale nella copertura e gratuito nell’accesso, organizzato attraverso le Unità Sanitarie Locali (USL) come presidi di partecipazione democratica «socio-sanitaria» sul territorio. In questa legge confluì anche la 180, approvata pochi mesi prima, il 13 maggio 1978, che sancì la chiusura degli ospedali psichiatrici dopo quasi vent’anni di lotte per l’affermazione dei diritti e della dignità delle persone affette da disagio psichico.
Il lungo smantellamento della sanità pubblica
L’inchiostro della legge 833 si era appena asciugato quando cominciarono le resistenze alla sua attuazione. Già nei primi anni Ottanta, il clima politico e culturale era profondamente cambiato. A livello internazionale si imponeva il paradigma neoliberale, che metteva sotto accusa la spesa pubblica e spingeva verso l’estensione del mercato anche negli ambiti che nel dopoguerra erano diventati prerogativa dello Stato. Anche in Italia vennero meno le condizioni politiche che avevano reso possibili le riforme del decennio precedente e il SSN faticò a decollare, penalizzato da finanziamenti insufficienti e da un ripensamento dei rapporti tra pubblico e privato.
La vera inversione di rotta arrivò con la riforma del 1992, che riorganizzò il sistema secondo tre principi – aziendalizzazione, regionalizzazione e privatizzazione – e allontanò definitivamente quell’idea di «salute per tutti» emersa a partire dal secondo dopoguerra e consolidatasi con le lotte degli anni Settanta. Questo è ben evidente anche dalla trasformazione del linguaggio: le Unità Sanitarie Locali vennero rinominate Aziende Sanitarie Locali, rette da logiche manageriali e orientate alla competizione con il settore privato. In aggiunta, il trasferimento di competenze in materia sanitaria alle Regioni aprì la strada a profonde disuguaglianze territoriali nell’accesso alle cure, ulteriormente aggravate dalla riforma del Titolo V della Costituzione nel 2001.
Nei decenni successivi, nonostante alcuni rari tentativi di recuperare almeno in parte lo spirito solidaristico che aveva portato all’istituzione del SSN (per esempio con la riforma sulla «razionalizzazione del Servizio Sanitario» del 1999, che porta il nome di Rosy Bindi, allora ministra della Sanità), la direzione di marcia non cambiò. La crisi finanziaria del 2008 portò nuovi tagli alla spesa sanitaria, mentre le strutture private acquisivano sempre maggiore spazio, dando vita al sistema sanitario pubblico che conosciamo oggi, progressivamente svuotato nei contenuti e nei servizi, con meno personale, meno posti letto, liste d’attesa interminabili e un’assistenza territoriale diseguale.
La vera inversione di rotta arrivò con la riforma del 1992, che riorganizzò il sistema secondo tre principi – aziendalizzazione, regionalizzazione e privatizzazione – e allontanò definitivamente quell’idea di «salute per tutti» emersa a partire dal secondo dopoguerra e consolidatasi con le lotte degli anni Settanta. Questo è ben evidente anche dalla trasformazione del linguaggio: le Unità Sanitarie Locali vennero rinominate Aziende Sanitarie Locali, rette da logiche manageriali e orientate alla competizione con il settore privato. In aggiunta, il trasferimento di competenze in materia sanitaria alle Regioni aprì la strada a profonde disuguaglianze territoriali nell’accesso alle cure, ulteriormente aggravate dalla riforma del Titolo V della Costituzione nel 2001.
Nei decenni successivi, nonostante alcuni rari tentativi di recuperare almeno in parte lo spirito solidaristico che aveva portato all’istituzione del SSN (per esempio con la riforma sulla «razionalizzazione del Servizio Sanitario» del 1999, che porta il nome di Rosy Bindi, allora ministra della Sanità), la direzione di marcia non cambiò. La crisi finanziaria del 2008 portò nuovi tagli alla spesa sanitaria, mentre le strutture private acquisivano sempre maggiore spazio, dando vita al sistema sanitario pubblico che conosciamo oggi, progressivamente svuotato nei contenuti e nei servizi, con meno personale, meno posti letto, liste d’attesa interminabili e un’assistenza territoriale diseguale.
La pandemia come rivelazione: un’occasione mancata
La diffusione del Covid-19 nel 2020 ha portato alla luce le fragilità già presenti nella gestione della sanità italiana: la carenza di personale, l’assenza di reti territoriali capaci di intercettare i bisogni di salute prima che diventino emergenze, la debolezza dei servizi di prevenzione, le disuguaglianze regionali nell’accesso alle cure.
Dalla lettura del libro di Chiara Giorgi emerge come sia proprio dal potenziamento della prevenzione e dei servizi territoriali che si dovrebbe ripartire per costruire un sistema capace di rispondere efficacemente alle esigenze della popolazione. Farlo, tuttavia, richiederebbe una visione politica lungimirante simile a quella che aveva animato le battaglie degli anni Settanta e che oggi appare invece del tutto assente. Al suo posto, si è affermato un modello di salute individuale, privatizzato e decontestualizzato, che scarica sul singolo la responsabilità di ciò che dovrebbe essere cura collettiva. Il risultato è che quella promessa democratica di una «salute per tutti», che aveva ispirato le battaglie per un sistema pubblico universale, è stata progressivamente tradita dalle logiche di mercato che hanno guidato le scelte sanitarie degli ultimi trent’anni. La pandemia avrebbe potuto essere l’occasione per rimettere in discussione quelle scelte, ma purtroppo non è stata colta.
Maggio 2026
Immagine: facciata del Ministero della Salute, a Roma. Foto del 2020.
Dalla lettura del libro di Chiara Giorgi emerge come sia proprio dal potenziamento della prevenzione e dei servizi territoriali che si dovrebbe ripartire per costruire un sistema capace di rispondere efficacemente alle esigenze della popolazione. Farlo, tuttavia, richiederebbe una visione politica lungimirante simile a quella che aveva animato le battaglie degli anni Settanta e che oggi appare invece del tutto assente. Al suo posto, si è affermato un modello di salute individuale, privatizzato e decontestualizzato, che scarica sul singolo la responsabilità di ciò che dovrebbe essere cura collettiva. Il risultato è che quella promessa democratica di una «salute per tutti», che aveva ispirato le battaglie per un sistema pubblico universale, è stata progressivamente tradita dalle logiche di mercato che hanno guidato le scelte sanitarie degli ultimi trent’anni. La pandemia avrebbe potuto essere l’occasione per rimettere in discussione quelle scelte, ma purtroppo non è stata colta.
Maggio 2026
Immagine: facciata del Ministero della Salute, a Roma. Foto del 2020.
Per approfondire
Marcos Cueto, Theodore M. Brown, Elizabeth Fee, The World Health Organization. A History, Cambridge University Press, Cambridge 2019.
John Foot, La “Repubblica dei Matti”. Franco Basaglia e la psichiatria radicale in Italia, 1961-1978, Feltrinelli, Milano 2014.
Chiara Giorgi, Ilaria Pavan, Storia dello stato sociale in Italia, Il Mulino, Bologna 2021.
Saverio Luzzi, Salute e sanità nell’Italia repubblicana, Donzelli, Roma 2004.
Sebastian Mattei, Fabrizio Rufo, Giovanni Berlinguer. Gli studi e l’impegno politico, Carocci, Roma 2024.
Lorenzo Pacinotti, L’ingranaggio della cittadinanza sociale. Il Welfare State britannico tra National Insurance e National Health Service, Giuffrè, Milano 2023.
Sulla repubblica partigiana dell’Ossola, si veda in questo spazio online la scheda La repubblica partigiana, «defascistizzata» e «decolonizzata» dell’Ossola.
John Foot, La “Repubblica dei Matti”. Franco Basaglia e la psichiatria radicale in Italia, 1961-1978, Feltrinelli, Milano 2014.
Chiara Giorgi, Ilaria Pavan, Storia dello stato sociale in Italia, Il Mulino, Bologna 2021.
Saverio Luzzi, Salute e sanità nell’Italia repubblicana, Donzelli, Roma 2004.
Sebastian Mattei, Fabrizio Rufo, Giovanni Berlinguer. Gli studi e l’impegno politico, Carocci, Roma 2024.
Lorenzo Pacinotti, L’ingranaggio della cittadinanza sociale. Il Welfare State britannico tra National Insurance e National Health Service, Giuffrè, Milano 2023.
Sulla repubblica partigiana dell’Ossola, si veda in questo spazio online la scheda La repubblica partigiana, «defascistizzata» e «decolonizzata» dell’Ossola.
